Por Pablo Lavarello * y Evelin Goldstein **
Las retenciones constituyen un instrumento que apunta a generar un tipo de cambio diferencial que favorezca las actividades industriales, objetivo ineludible de todo país que pretende encaminarse en un proceso de desarrollo con empleo. Las alícuotas fijas necesitaban ser readecuadas para hacer frente a las consecuencias no deseables de un aumento de los precios internacionales de productos agroalimentarios.
Las retenciones móviles y el extenso conflicto que generaron habría sido innecesario si la Argentina hubiese mantenido y profundizado otros mecanismos institucionales que supo crear a lo largo de su historia.
El conjunto de instrumentos alternativos para enfrentar el problema de la variabilidad de precios internacionales –entre otros, las juntas nacionales de Granos y Carnes creadas por los gobiernos conservadores durante los años ’30– fue desmantelado en los años ’90, dejando a los mercados domésticos de alimentos a merced de la evolución de los mercados internacionales.
A medida que el Estado se retiraba, avanzaban los sectores concentrados en el control de la comercialización, de la logística, del conjunto de actividades de soporte del sector, dejando al pequeño productor en una situación fuertemente subordinada. En consecuencia, que las retenciones se hayan aplicado no fue el resultado de un capricho, sino de un conjunto de decisiones políticas y privadas tomadas en el pasado que no dejaron más alternativa que impulsarlas y profundizarlas.
Regulación
Se han reforzado las prácticas de abuso de poder dominante de los eslabones más concentrados de las cadenas alimentarias, particularmente las grandes comercializadoras de granos trasnacionales o locales trasnacionalizadas. Estas buscan mantener su margen de ganancia sobre los productores más pequeños con limitadas capacidades financieras y de almacenamiento. Situación que es particularmente grave para el trigo, en el cual los problemas de logística y almacenamiento son mayores que en la soja.
Frente a este nuevo escenario, se vuelve imprescindible regular el comercio exterior a partir de mecanismos modernos de intervención, recuperando aprendizajes previos y reconociendo sus errores y virtudes. Nuestro país es el único entre los cinco principales exportadores mundiales de cereales (los otros cuatro son Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y Australia) que no cuenta con mecanismos de regulación del comercio de materias primas. Todos los países exportadores cuentan con formas directas o indirectas de intervención para asegurar la competitividad y la seguridad alimentaria de la población. Las formas indirectas, adoptadas en Estados Unidos y en Europa, combinan transacciones realizadas por el sector privado con significativos subsidios e intervenciones en los precios, como ocurre en la Unión Europea y los Estados Unidos con las “órdenes de comercialización”.
En Canadá y Australia, por su parte, los Marketing Boards (una suerte de agencias nacionales de comercialización de granos y otros productos agropecuarios que en el primer caso son estatales y en el segundo son privadas pero bajo control de los productores) centralizan el acopio y la exportación, permitiendo a los productores eliminar la discriminación de precios en períodos de cosecha por parte de las grandes trasnacionales del comercio de granos. En Nueva Zelanda existe un esquema similar para la leche, bajo gestión privada de una megacooperativa que hoy avanza en un proceso de internacionalización a la par de las grandes multinacionales lácteas. Estas instituciones permitieron resolver el conflicto entre consumo interno y exportación a partir de una reinversión de la renta agraria en la diversificación de actividades y “descommoditización”.
Canadá
Veamos con más detalle el caso de la regulación del comercio de trigo en Canadá y Australia. En Canadá la exportación y la comercialización interna se encuentran coordinadas por el Canadian Wheat Board. Es una empresa mixta, en cuyo directorio la participación del sector público es minoritaria, buscando eludir las presiones crecientes a la OMC. Anteriormente su consejo de administración estaba compuesto por 5 representantes del gobierno y 10 de los agricultores. Actualmente, los representantes gubernamentales se redujeron a 3.
Los tres pilares del CWB son:
1. El monopolio de las exportaciones (single-desk selling), que les otorga a los productores mayor poder de negociación en los mercados internacionales.
2. Pooling no obligatorio; los productores pueden optar por un esquema de pooling en el que los ingresos por ventas son depositados en una misma cuenta, de forma tal que todos los productores reciban el mismo precio para cada clase y grado específico, independientemente del momento de venta. Este mecanismo, además de reducir el riesgo asociado a la variabilidad de los precios, permitía importantes economías de escala en la comercialización. Este mecanismo fue flexibilizado desde el año 2000, y los productores pueden optar por precios diferentes, dentro o fuera del pooling, perdiendo en el primer caso los beneficios del primer mecanismo.
3. Precio de garantía, según el cual cada productor recibe un pago parcial o inicial del 75 por ciento garantizado y luego se le otorgan pagos compensatorios según los precios efectivamente obtenidos por el CWB. El precio de garantía incluye diferenciales por clase, por grados y por proteína.
Cabe destacar que el CWB se complementa con el CIGI (Canadian Internacional Grain Institute) encargado de la promoción a la innovación y el aprendizaje tecnológico, siendo una pieza clave en una estrategia agresiva de exportación de trigo que ofrece variados requisitos de calidad a partir de la vinculación con las necesidades de los usuarios. Por ejemplo, este organismo invita a compradores institucionales extranjeros a eventos en los cuales se promocionan los productos, incluyendo laboratorios panaderos para mostrar su calidad en los productos finales.
Australia
Australia organiza su sistema de comercialización y de calidad de trigo a partir del Australian Wheat Board limited, que a diferencia del CWB ha sido reestructurado y hoy funciona como una sociedad anónima. Cerca del 90 por ciento del grano manejado por el AWB es trigo y este cereal contribuye significativamente a la economía australiana. Representa el 3 por ciento del valor total de las exportaciones y alrededor del 12 por ciento del total de las ventas agropecuarias al exterior. El trigo para el consumo interno puede ser adquirido directamente a los productores o a empresas de comercialización, o bien al AWB, constituyendo un dual-marketing system. Si bien el comercio de trigo para el consumo interno se ha desregulado, el AWB sigue monopolizando el comercio exterior que representa el 70-80 por ciento del total de trigo producido. Además, el AWB también interviene en el manejo y comercialización de otros granos, incluyendo cebada, sorgo, semillas oleaginosas y legumbres.
La comercialización se organiza en un pooling no obligatorio según el cual todas las ventas del AWB son depositadas en la misma cuenta, de modo tal que todos los productores reciban el mismo precio independientemente del momento de venta, asegurando una estabilidad de precios y ganancias para los productores derivadas del poder de negociación de altos volúmenes en la comercialización externa. Sin embargo, las ganancias por variaciones en los precios y por mayores escalas de venta no se retribuyen a través de “compensaciones”, sino mediante dividendos a los productores en tanto accionistas, en función de la propiedad de acciones en la AWB. Asimismo el AWB provee a los productores de recursos financieros asegurados a través de la entrega del trigo que el productor concreta en el pool.
Argentina
La Argentina contó alguna vez con mecanismos regulatorios similares que, sin embargo, frente a la presión de las grandes empresas comercializadoras de granos, funcionaron esporádicamente, en forma incompleta y finalmente fueron desmantelados mediante el decreto de desregulación económica de noviembre de 1991. La Junta Reguladora de Granos (luego denominada Junta Nacional de Granos) fue establecida durante los años ’30 en forma contemporánea a los Boards de Canadá y Australia en el contexto de la fuerte caída de los precios internaciones. La Junta tenía funciones similares a las de estos países: intervenir en el mercado de granos para sostener el precio interno al productor, abastecer a la industria y el consumo local a precios accesibles, organizar acuerdos de comercio entre Estados, registrar las exportaciones, establecer estándares de calidad y clases de trigo, certificar estándares, asesorar a los semilleros, administrar la red de silos estatales. Las Juntas rara vez cumplieron las funciones reguladoras de precios que protegieran al pequeño agricultor, dado el fuerte poder de veto que establecieron las entidades de los sectores más concentrados del campo y fundamentalmente las empresas del comercio de granos. La intervención en los precios sólo fue efectiva en un breve período: durante los años ’30, cuando fueron creadas por los conservadores; en los ’40, al ser reforzadas durante el gobierno de Perón, y en el breve lapso del gobierno de Cámpora. El resto de las funciones fueron sin embargo cruciales para la organización del sector y generaron importantes capacidades del Estado. Capacidades que fueron perdidas en la década pasada, trasladándose sus funciones a un mercado dominado por un reducido número de grandes empresas extranjeras y grupos locales del comercio de granos.
Propuestas
Recrear mecanismos de regulación del mercado de granos es una tarea de aprendizaje institucional en la cual las entidades del campo debieran formar parte junto al gobierno, y defenderlos como propios. Es interesante tener en cuenta el involucramiento de los productores australianos, neocelandeses y canadienses, frente a la oleada de liberalización de los años ’90, que buscó desmontar estos mecanismos. Estos no cedieron ante la ofensiva de las grandes trasnacionales de granos, en donde verdaderamente se encuentra el “poder”. La centralización de las compras de materias primas no fue entregada a esas empresas, sino que optaron en algunos casos por el reemplazo de los boards por mega cooperativas de exportación (como Fonterra, la cooperativa de productores lácteos neocelandeses, o el board privado en el caso del trigo de Australia). De esta manera, lograron mantener un instrumento que les permite garantizar la oferta de alimentos a la población y fortalecer la competitividad del sector.
En este sentido, las retenciones fueron un paso necesario hacia la configuración de un nuevo régimen que concilie los objetivos de exportar con los de alimentar a la población, sin lesionar las ganancias normales de la actividad. Sin embargo, se evidencia una ausencia de propuestas y acompañamiento de una representación de los productores que, presa de una lectura errónea de las relaciones de poder al interior de las cadenas, terminan favoreciendo los intereses de los sectores concentrados. Tarde o temprano, las nuevas necesidades de regulación van a imponerse indefectiblemente. Los pequeños agricultores, y los no tan pequeños, reconocerán su necesidad. El camino no estará exento de conflictos, dado que implicará recuperar la renta hoy apropiada por las grandes exportadoras y productores concentrados con importante poder de fuego mediático, que son los que verdaderamente se benefician con la intransigencia de las entidades patronales del campo.
En fin, para que estas medidas puedan ser implementadas, es necesaria una participación activa de los pequeños y medianos productores, invitándolos a abandonar sus malas compañías del pasado. Sólo de esta forma podrá sumárselos a un modelo de acumulación con inclusión social junto a la mayoría de los trabajadores y los empresarios nacionales.
* Investigador del Ceur-Conicet y del Ciepyc-UNLP.
